ГЛАВНА КОНТРОЛА

ГЛАВНА КОНТРОЛА, државни орган чија је основна надлежност контрола извршења државног и самоуправних буџета, било пре било после њиховог извршења, као и контрола рачуна државне управе. У теорији таква контрола се назива финансијском или рачунском контролом. Њено оправдање је у спречавању злоупотреба државних органа и јавноправних тела у руковању и располагању новцем који је порезом и другим дажбинама прикупљен од грађана у циљу задовољења јавних потреба, на начин предвиђен важећим правним прописима. Због тога је у пројекту устава Радикалне странке од 1883. и речено да Г. к. „мотри на тачно вођење рачуна, да се народни новац не троши на неодобрене цељи". Већ само постојање такве контроле утиче на рад извршилаца буџета. Из бојазни да ће она утврдити неправилности у њиховом раду и позвати их на одговорност, извршиоци буџета воде рачуна о томе да поступају правилно и законито. Рачунска контрола мора бити посебно организована, пошто се разликује од свих других облика контроле државне управе. Због тога се њено вршење поверава државним органима независним од редовне (активне) државне управе, која је потрошач буџетских средстава. Државни органи којима је та надлежност поверена имају различите називе, с тим што преовлађује назив „рачунски суд" (постоје још и називи „рачунска комора", „рачунски двор" и сл.).

У Србији је орган финансијске (рачунске) контроле предвидео Устав од 1835, под називом „Главна Рачунџиница", коју ће књаз и Државни Совјет поставити. Она ће „прегледати све рачуне финансије, и мотрити, да се народни новци не троше на друге потребе, развје на оне, које су Скупштином народном одобрене" (члан 107). Док се та установа не успостави, ове послове обављао би Државни Совјет, који је према Устројству од јуна 1835. био дужан да сваке године састави „општи преглед рачуна о учињеним државним трошковима" (члан 8). По Уставу од 1838. Совјет је у марту и априлу сваке године прегледао рачуне све тројице попечитеља (који чине „централно правленије Провинције"): „три Попечитеља имат ће у марту и априлију сваке године чинити извод свију дјела (...) и представити га (...) на испит Совјета Провинције" (члан 26). Устројством Централног Правленија од 1839. Министарство финансија било је подељено на три одељења, од којих је једно носило назив „Рачунџиница правителствена или Главна контрола". Том одељењу „принадлежи прегледање свију рачуна под надзирањем правителственим стојећи земаљски каса". На представку Совјета да је то по Уставу од 1838. његова надлежност, кнез је указом од октобра 1843. одлучио да се Г. к. премести из Министарства финансија у Совјет и да се с његовим већ постојећим одељењем, које се називало „Рачуноиспителна комисија", сједини под заједничким називом „Контрола правителствени рачуна". Већ следеће године, јула 1844, донет је Закон о устројству Г. к., којим је проширен круг њеног рада, постављени основи њене организације и прописан поступак за обављање њених надлежности. Г. к., поред државних, има још да испитује рачуне прихода и расхода општина и других јавних установа. Каснијим законима, посебно оним од фебруара 1862, прошириване су надлежности овог органа који је био у саставу Државног савета, али с посебном организацијом. За време важења Устава од 1888. донет је Закон о уређењу Г. к. маја 1892, који је с измењеним и допуњеним правилима 1893. и 1897. важио све до краја постојања Краљевине Србије. По том закону, Г. к. је самосталан државни орган. Југословенска Г. к. органски се развила из српске Г. к. У федеративној социјалистичкој Југославији и Републици Србији, као једној од федералних јединица, није постојала установа Г. к., али се у оквиру министарства финансија, поред других његових надлежности, обављала и функција Г. к. Устав Републике Србије од 2006. предвидео је да у Републици Србији као самосталној држави постоји Државна ревизорска институција, која је „највиши орган ревизије јавних средстава у Републици Србији" (члан 96). Она је самостална и подложна надзору Народне скупштине, пред којом одговара за свој рад.

Ратко Марковић

Као посебно државно надлештво у Краљевини Србији и касније у Краљевини СХС/Југославији, Г. к. је представљала врховни рачунски суд. Њен основни задатак био је да врши контролу извршавања, преглед, исправку, расправу и ликвидацију државних, самоуправних и недржавних рачуна и буџета, односно рачуна опште администрације и свих рачунополагача према државној благајни. Она је пазила да не дође до прекорачења ниједног издатка утврђеног према буџету и да се не преносе средства из једне буџетске партије у другу. У вези са завршавањем рачуна државних управа, Г. к. је прикупљала и све потребне доказе и обавештења. На основу својих основних функција као рачунског надлештва и рачунског суда, Г. к. је отклањала незакониту употребу или наношење материјалне штете државним и средствима самоуправних јединица, а контролом државних и недржавних рачуна утврђивала је њихову исправност и евентуалне злоупотребе или неправилности. У вези са злоупотребама и неправилностима, утврђивала је законску одговорност и накнаду штете. Када је била реч о недржавним рачунима, Г. к. је била надлежна да надгледа рачуне и оних установа и корпорација које су имале право на сталну државну помоћ. Завршни државни рачун са својим примедбама подносила је Народној скупштини на решавање. Крајњи рок за подношење завршног рачуна била је најкасније једна година рачунајући од завршетка сваке рачунске године. Г. к. је на основу послова из својих надлежности имала право да непосредно комуницира са свим властима. По том основу власти су биле у обавези да јој достављају све захтеване податке, акта и исправе, уколико би она нашла да јој је то потребно у поступку контроле рачуна или приликом доношења пресуде у спору. Министар финансија је био дужан да у оригиналу достави Г. к. одобрени буџет с прегледом партија разврстаних по позицијама за свако надлештво и установу. Када би се у раду неког руководиоца или рачунополагача утврдило да је направио штету или да је починио злоупотребу, односно да је код њега било неправилности, надлежне власти су биле дужне да таквом појединцу одмах одузму касу и да га разреше дужности. Сви спорови у Г. к. углавном су се водили по прописима грађанског судског поступка.

Према Закону о уређењу Г. к. од маја 1892, који је измењен и допуњен јула 1893, Г. к. је у Краљевини Србији дефинитивно формирала своје функције на једној сталној основи, а све функције Г. к. могле су се разврстати на четири групе: рачунске, судске, административне и буџетске. По завршетку I светског рата, са стварањем нове државе, Краљевине СХС, по уредби од децембра 1918, обновљен је рад Г. к. Врло брзо одлучено је да се на основу прелазних наређења, а у складу с одређеним изменама и допунама које је требало да утврди законодавни одбор, закон о Г. к. прошири на целу територију државе. Проглашењем Видовданског устава одустало се од усвајања измена и допуна, те је указом краља Александра I Карађорђевића нов закон проглашен маја 1922. Oвај нови закон се, осим мањих измена и допуна, у основи није знатно разликовао од старог закона о Г. к. За време Краљевине СХС/Југославије, у најширем обиму њене организације и функционисања, на челу Г. к., као старешина установе, налазио се председник, којег је по потреби мењао најстарији члан по рангу. Поред председника, у саставу ове институције било је још 11 чланова, а све њих заједно бирала је Народна скупштина. У пракси, с обзиром на то колико је било слободних места, састављала се листа кандидата у двоструком броју, коју је састављао Државни савет. На основу те листе која је прво прошла процедуру избора у Народној скупштини, Министарски савет је давао предлог чланова Г. к., које је затим постављао краљ. Било је обавезно да се из редова правника бирају председник и половина чланова. Другу половину чланова Г. к. морали су да чине било кандидати који су били министри финансија било они који су бар 10 година провели у финансијској струци. Положај председника и чланова Г. к. био је исти као и чланова Државног савета. У том смислу, њима је била призната судска независност и непокретност. Они су исто као и судије били обавезани на полагање заклетве и није било дозвољено да буду у сродству. Г. к. је руководио председник, он је посебно и колегијално заједно са члановима управљао овом установом у општим и редовним седницама. Организациону основу Г. к. чинила су три одељења: Административно, Рачунско и Судско. Сваким одељењем руководио је начелник, а она су се састојала од два одсека. Административно одељење се састојало од административног и инспекторског одсека. У Административном одсеку су израђивани сви предмети администрације и припремане одлуке Опште седнице. Инспекторски одсек је вршио редовне и ванредне инспекције месних контрола са циљем да прикупља информације и даје инструкције, као и да спроводи редован и ванредан преглед каса истакнутих недлештава и установа. У оквиру Рачунског одељења обављала се редовна контрола и расправа рачуна, коју су вршили рачуноиспитачи. Рад одељења одвијао се у два одсека. Први одсек је вршио преглед и расправу свих државних рачуна и све административне преписке. У другом одсеку обављали су се преглед и расправа свих недржавних рачуна и све администрације. За утврђивање детаљније организације и поделе послова на одсеке Рачунског одељења надлежна је била Општа седница Г. к., која је у ту сврху доносила правилник. Судско одељење је своје послове обављало у два одсека. Један одсек је обезбеђивао и расправљао спорове и кривице по државним рачунима. Други одсек се бавио обезбеђењем и расправом спорова по недржавним рачунима.

Послови Г. к. састојали су се од вршења рачунске контроле и обављања задатака рачунског суда. Рачунска контрола подразумевала је спровођење истражних и превентивних поступака. На основу истражних поступака утврђивала се исправност донетих аката, тако што су се прегледали, исправљали и ликвидирали рачуни опште администрације и свих рачунополагача према државној каси. Осим тога, Г. к. је по потреби спроводила ванредне контроле државних каса, ствари и материјала, као и оних државних установа које се налазе под њеним надзором. Сходно томе, доношена су правила за контролу рачуна у трајном, месечном или у неком другом року. Под окриљем истражних поступака Г. к. је надгледала и процењивала да ли се приходи и уопште јавне дажбине наплаћују правилно и без наношења штете државној каси. У оквиру тих радњи била је дужна да о уоченим неправилностима и грешкама обавести надлежне министре, пре свега министра финансија, као и да предложи поступак за отклањање и исправљање неправилности и погрешака. Исто тако, на захтев појединих министара давала је обавештења у вези с државним буџетом и уопште о свим издацима из државне касе по свршеним и несвршеним рачунима, учињеним или неучињеним издацима. С обзиром на то да је морала да има податке у вези с издацима, Г. к. су достављане све одлуке у вези с њима. На основу тога, обавеза министара је била да Г. к. достављају преписе свих указа и свих решења о издацима из државне касе. Поред тога, с обзиром на потребу евидентирања издатака, Г. к. су достављане одлуке везане за: употребу резервних буџетских кредита; вирманисање између буџетских партија и позиција; исплату и расходовање на терет државне готовине и обртног капитала Главне државне благајнице; издатке из појединих државних фондова; употребу државних зајмова; издатке из прихода, као и из вишкова прихода, по специјалним овлашћењима; исплате вишкова радова по лицитацијама и погодбама за израду државних зграда, путева и мостова; продужавање рокова набављачима и предузимачима за испуњење њихових обавеза, ако се тим одлукама ослобађају казне из Закона о државном рачуноводству; издавање помоћи, потпора, субвенција, као и за исплату награда и хонорара; уредбе, правилнике, упутства, расписе, објашњења и све остале начелне одлуке које стоје у вези с издацима из државе касе; службене односе из Закона о чиновницима и осталим државним службеницима грађанског реда и то свих државних службеника (грађанског и војног реда, те државних саобраћајних установа); те на крају и одлуке по Закону о Г. к. У погледу располагања буџетом, Г. к. је била дужна да извештава о буџетским прекорачењима, преношењу појединих сума из једне буџетске партије у другу, утрошку буџетских средстава у сврхе које нису биле предвиђене буџетом. Коначно, њена обавеза је била да саставља свој годишњи буџет, који је потом подносила министру финансија. Поред Министарства финансија, Г. к. је у сарадњи и с осталим надлежним министарствима прописивала правила у сврху што успешнијег руковања приходима и расходима, као и у сврху усавршавања и поједностављења државног рачуноводства и књиговодства. Обавеза Г. к. је била да оцењује и оверава завршни рачун свих државних управа и да о томе саставља извештај за Народну скупштину с наведеним примедбама о исправности и законитости у прикупљању и издавању државног новца, односно у руковању државном имовином. Од осталих обавеза према Народној скупштини, Г. к. је оверавала и давала сагласност на владине извештаје у смислу да ли су финансијски уговори извршавани у складу с овлашћењима, а уз то је била дужна да Скупштину обавести о својим тужбама код Државног савета против указа или министарских решења.

Послови превентивне контроле односили су се на све издатке из државне касе и вршили су се путем месних контрола, али и тако што је Г. к. штитила материјалне државне интересе подношењем тужби Државном савету против незаконитих аката управних власти који су се тицали издатака из државне касе (акта којима је утврђиван новчани износ принадлежности).

Функцију рачунског суда Г. к. је вршила у складу с потребом расправљања спорова о накнади штете, у ситуацијама када су рачунополагачи и руководиоци учинили штету државној каси. Под тим околностима спорове о накнади штете из домена своје надлежности Г. к. би судила и решавала у свим случајевима када би се она установила при прегледу рачуна, каса, ствари и материјала. Исто тако решавала је и кривичне пријаве против одговорних лица и њихових саучесника за злоупотребе, које су учинили у руковању с повереном имовином. Обавеза Г. к. да решава овакве случајеве била је тим већа, ако су саучесници били органи јавне службе. Код оваквих случајева, због повреде материјалних и формалних законских прописа, било је могуће да се Касационом суду изјави жалба на пресуду.

Поред функција рачунске контроле и рачунског суда, делокруг рада Г. к. обухватао је право да изриче дисциплинске казне над својим персоналом и осталим одговорним лицима, као и да у погледу својих чиновника одлучује о њиховом пријему у службу, о пензионисању, о износу пензије и о отпуштању.

Рад Г. к. одвијао се у редовним и општим седницама. На заседањима Опште седнице морали су да присуствују председник, деловођа и сви чланови Г. к. Њене надлежности обухватале су: избор начелника, шефова одсека, шефова месних контрола, инспектора и осталих чиновника, као и кандидата за упражњена места у целокупном персоналу; једнообразну примену закона у одељењима Г. к. и месних контрола; утврђивање процедуре за полагање рачуноиспитачког испита и доношење одлуке о праву на тај испит; решавање о периодским повишицама контролног особља; одлучивање о томе који су рачуни од мање вредности и важности и који ће се сходно томе препустити на контролу и разматрање рачунским одељењима при министарствима и вишим државним установама, при чему је Г. к. задржавала право да врши надревизију; избор државних надлештава и установа, у којима је требало извршити тајну и превентивну контролу докумената и рачуна.

У раду Редовне седнице учествовали су три члана Г. к. и деловођа. Основна надлежност Редовних седница била је да расправљају о предметима рачунског правосуђа као и административним и рачунским предметима, који нису били у надлежности Опште седнице или председника Г. к. Од осталих послова у надлежности Редовне седнице били су: разрешавање свих прегледаних и свршених рачуна и издавање разрешница рачунополагачима; доношење одлуке о тражењу обезбеђења на имовину свих одговорних лица, осим оних који су то учинили код комесара Г. к. и код месне контроле; одлучивање о скидању уважених обезбеђења; оцењивање и одлучивање о извештајима свог рачунског одељења, месних контрола и комесара Г. к., које су ови органи подносили у складу с редовном контролом рачуна и ванредном контролом каса, ствари и материјала; давање закључка о томе која су решења и рачуни застарели, односно који од њих треба да се подвргну поновној контроли; разматрање и решавање свих осталих питања из домена њене надлежности. У раду Г. к. постојала је могућност, у случајевима када је сазив Опште седнице био законски немогућ, да се послови из надлежности Опште седнице пуноважно расправљају и решавају на Редовним седницама.

Под окриљем Г. к., на местима где је то било потребно, радиле су месне контроле. Оне су осниване при финансијским управама и другим надлештвима и установама. С обзиром на то да су из надлежности Г. к. били изузети сви у буџету поверљиви рачуни и кредити, односно они рачуни и кредити који су били намењени за поверљиве циљеве Министарства спољних послова, Министарства унутрашњих послова, као и Министарства војске и морнарице, као и да су у ову категорију били уврштени и сви други кредити из буџета одобрени и намењени у поверљиве државне сврхе, поред контроле ових рачуна и кредита, у надлежности месних контрола било је још и вршење превентивне контроле при: Главном државном рачуноводству, Дирекцији државних железница, Управи монопола, Државној хипотекарној банци, Главној поштанско-телеграфској благајници, Државној штампарији и важнијим царинарницама, те у рачуноводственим одељењима другостепених наредбодавних власти. Основни задатак месних контрола био је да пре извршења визирају сваки издатак из државне касе. За сваки издатак који није био у складу са законом или није био предвиђен буџетом, месна контрола је имала обавезу да ускрати своју визу и да цео случај пријави Г. к. Уколико она прихвати мишљење месне контроле, случај спорне визе онда решава Министарски савет на предлог министра наредбодавца. Када се у таквој ситуацији Министарски савет не би сложио са Г. к., њена је дужност била да дâ визу „с резервом" и да тај случај одмах упути у Народну скупштину.

Посредством месних контрола Г. к. је, поред прегледа државних буџета, контролисала и извршавање буџета самоуправних власти (бановина и општина). Под Видовданским уставом, у сврху прегледа рачуна самоуправних власти, било је предвиђено да се у свакој области локалне самоуправе оснује обласна контрола. Њихов рад, такође, требало је да контролише Г. к. посредством месних контрола. Поред контроле буџета државних и самоуправних власти, у надлежности месних контрола били су и рачуни свих институција и корпорација, које су имале право на сталну државну помоћ, као и црквени и манастирски рачуни. Међу органима Г. к. важан је био и њен комесар за ванредне прилике. Основна функција комесара Г. к. била је да на основу посебног овлашћења врши ванредни преглед каса, ствари и материјала.

Организација и функционисање Г. к. у Краљевини Југославији измењени су у извесној мери објављивањем Уредбе о Бановини Хрватској августа 1939, којом је прописано преношење одређених надлежности с државних власти на Бановину Хрватску. Између осталог, уредба је предвиђала да ће у свим стварима из надлежности Бановине Хрватске рачунску контролу самостално и у крајњој инстанци вршити посебан рачунски суд. Устројство рачунског суда као вршиоца посла рачунске контроле, као и осталих власти и институција прописивано је краљевим уредбама, а њихово узакоњење извршавао је Сабор.

Настанак и развој Г. к. као институције тесно је везан за обнављање српске државности и развој Србије као модерне државе, која је настојала да стварањем сопственог законодавства укорак прати мерила најразвијенијих европских држава свог времена. Постојање и рад Г. к. у Кнежевини и Краљевини Србији указивали су на тежњу да се она испољи као правно уређена држава, као и на општи развој економских и друштвених прилика у земљи. На тако постављеним темељима институција Г. к. наставила је свој рад и у Краљевини СХС/Југославији. Као рачунски суд и надлештво за контролу финансијске администрације, она је и у Краљевини била темељ правне државе и подршка развоју и ослонац организације и функционисања економских и друштвених прилика у земљи.

Данас у Србији не постоји надлештво као што је била Г. к., уместо ње имамо Државну ревизорску институцију (ДРИ). Ова институција ради као највиши орган ревизије јавних средстава у Републици Србији и представља самосталан и независан државни орган, који је за извршавање својих функција одговоран Народној скупштини. Надлежности ДРИ, поред послова ревизије, односе се и на обезбеђивање јавности рада и друге послове.

Душан Р. Бајагић

ИЗВОРИ: „Уредба од 20. децембра 1919. о организацији Главне контроле", Службене новине Краљевине Срба, Хрвата и Словенаца, 1919, 173; Д. Ђ. Алимпић и др. (прир.), Полицијски зборник закона и законских прописа по струци управно-полициској и самоуправној издатих од 1. XII 1918. до 15. VI 1924, Бг 1924; Устав од 28. јуна 1921. Краљевине СХС; Закон о Главној контроли од 30. маја 1922. са изменама и допунама од 7. јануара и 10. октобра 1929. и 17. октобра 1930. са правилником о раду месних контрола и комесара за ванредне прилике, Бг 1930; „Правилник од 6. децембра 1930. о раду месних контрола и комесара за ванредне прегледе", Службене новине Краљевине Југославије, 1930, 286; „Уредба о Бановини Хрватској од 26. августа 1939. године", Службене новине Краљевине Југославије, 1939, 194; „Закон о Државној ревизорској институцији", СГ, 2005, 101; 2010, 36; Устав Републике Србије од 2006 (www.parlament.gov.rs/upload/ documents/ Ustav_Srbije_pdf. pdf).

ЛИТЕРАТУРА: К. Кумануди, Административно право, Бг 1921; С. Јовановић, Уставно право Краљевине СХС, Бг 1924; Н. С. Стјепановић, Општа теорија о Главној контроли Краљевине Југославије -- с нарочитим обзиром на теорију поделе државних функција и принцип поделе власти, Бг 1938; Л. М. Костић, Административно право Краљевине Југославије, 3, Надзирање управе, Бг 1939; Уставно право, Земун--Бг 2000; Ј. Милановић, „Главна контрола (1860--1914)", Српске студије, 2013, 4.

*Текст је објављен у 1. књизи III тома Српске енциклопедије (2018)