ДРЖАВНИ САВЕТ

ДРЖАВНИ САВЕТ, државни орган који је временом мењао функције: од политичког органа из доба Првог српског устанка, током српске историје до уједињења Србије у Краљевину СХС постао је државни орган -- носилац свих или појединих државних власти, које је делио с кнезом, да би у последњој развојној фази постао управни суд и саветодавни орган законодавца. У развоју Д. с. могу се издвојити четири периода. У првом, Д. с. је био орган у сенци врховног вожда устанка, касније кнеза (1805--1830), у другом орган равноправан у вршењу законодавне и извршне власти с кнезом (1830--1858), у трећем се лишава појединих државних власти (1858--1869), да би у четвртом постао управни суд и саветодавно тело законодавне власти (1869--1918). Д. с. је основан 1805. као Правитељствујушчи совјет. Идеју о његовом оснивању донела је у устаничку Србију српска депутација предвођена протом Матијом Ненадовићем која је прве године ратовања отишла у Русију да тражи за Србију аутономна права и руску заштиту. Та идеја потекла је од руског министра иностраних дела Чарториског, који је саветовао српску депутацију: „(...) И ваља да имате синод. Јербо нити ће Росија нити икаква држава, корешпондирати са једним човеком, но са народом и са синодом". Устаничке старешине, схвативши да Карађорђе од врховног војног старешине устанка жели да постане апсолутни господар устаничке државе, виде у совјету средство ограничења државне власти и успевају да га августа 1805. приволе на оснивање совјета. Формиран као нека врста највишег суда (Вук каже да совјетници „суде и пресуђују све веће распре и тужбе земаљске"), совјет је требало да послужи као главно средство ограничења власти Карађорђа. Правну природу Правитељствујушчег совјета тешко је прецизно одредити, јер он није био орган ниједне од трију власти (законодавне, извршне, судске), а садржао је елементе сваке од њих. Једно је извесно, у држави Првог устанка он „никад није постао врховни орган власти" (Д. Јанковић). Његов положај се мењао и кретао од обичне Карађорђеве канцеларије до органа који је тежио да постане врховни орган власти у рукама устаничких војвода, чак је био „представник олигархије и окружнога партикуларизма" (М. Ђ. Миловановић).

Пропашћу Првог устанка 1813, престају да постоје органи државе њиме створене. После Другог устанка 1815. кнез Милош обнавља Совјет Сербски 1825, али као себи потчињен орган, пошто његове одлуке нису биле извршне без кнежеве сагласности. Такав совјет кнез Милош укида већ 1827. Други период отпочиње од Хатишерифа од 1830. и траје до повратка на власт династије Обреновић 1858. Хатишерифом од 1830. Србији је било признато право на унутрашњу аутономију, с тим да њу врши Милош, као наследни кнез, „са соутицањем скупштине састављене из поглавара земље". Скупштина поглавара је описно име за савет (сенат), чији чланови докле „не упадну у тешку какву кривицу или против моје Високе Порте или против закона и уредаба земаљских, донде не могу се без причине ни сбацити, ни удаљити од званија". Милош, видевши у таквом савету средство ограничења своје власти, није га ни образовао. Присиљен народном буном да донесе устав, Милош 1835. издаје Сретењски устав, којим се установљава Државни Совјет Србски, као „највиша власт у Сербији до Књаза" (члан 45). По уставу, „законодатељна и законоизвршитељна власт јесу: а) Књаз, и б) Државни Совјет..." (члан 6). Совјету припада и део судске власти, па ће он тако „отредити једно одјеленије, као судилишће у трећем и последњем степену" (члан 78). Милош укида Сретењски устав, али оставља Државни совјет, који указом о његовом устројству постаје „највиша непосредно под књазом стојећа власт" (члан 1). Русија, незадовољна таквим положајем Државног совјета, тражи доследну примену Хатишерифа од 1830, па Турска новим хатишерифом издаје Србији устав 1838 (Турски устав). По том уставу Совјет учествује у вршењу законодавне и извршне власти заједно с књазом и има право надзора над радом попечитеља (министара). Совјет има 17 чланова, а састављен је „из Старјешина и најважнији између Серба". Мада их поставља књаз, уз уставни услов „да они буду совршено познани између њиови саграждана, својом способностију и својим качеством честног човека, да су учинили какве услуге својему отечеству, и заслужили одобреније обшче" (члан 8). Тај услов био је знатно ограничење Милошеве власти, јер су општепознате народне старешине били, по правилу, Милошеви противници. Још веће ограничење било је што су чланови Совјета постављани доживотно. Они „неће моћи бити збачени без узрока, докле не би било доказано код (...) високе Порте, да су они учинили повини због каквог преступленија, или због нарушенија закона и уредаба земаљски" (члан 17). У Уставу се још каже да „никаква уредба неће моћи бити примљена, и никакав налог неће моћи бити сабран, без да он најпре и предходително од Совјета одобрен и примљен био" (члан 11). Незадовољан оваквим положајем Совјета, књаз Милош абдицира. И нови књаз, Александар Карађорђевић, настојао је да смањи функције Совјета. Реакција уставобранитеља на такве тежње биле су измене Закона о уређењу Државног совјета од 1858. По њима, књаз је био дужан да за саветника постави сваког кандидата којег Совјет предложи, кад се место његовог члана упразни. У законодавству, пак, књаз више нема апсолутно, него добија суспензивно (одложно) вето. Он постаје обавезан да потврди закон који Совјет буде усвојио у свом главном заседању трећи пут двотрећинском већином. Прописан је и посебан поступак кривичне одговорности саветника. Они више нису могли бити стављени под суд без решења Совјета. Саветницима је судио у првом степену Касациони суд, а у другом сâм Совјет. По овим законским изменама, Порти се ова пресуда слала само на жалбу осуђеног саветника, како би она констатовала да ли је или није поступљено по законима, а не да пресуди да ли је саветник крив, како је прописивао члан 17. Турског устава. Изменама Закона о уређењу Совјета од маја 1858. књажева извршна власт се још више ограничава, тако да Совјет поред тога што је носилац законодавне, постаје и стварни шеф извршне власти.

Исте године, повратком на српски престо династије Обреновић, Совјет сву ту власт губи и тиме отпочиње трећи период у његовом развоју. Књаз Милош је, штавише, био за укидање Совјета, али се задовољио постављањем нових саветника без доживотног мандата. Совјет је постао законодавни одбор за припремање нацрта нових закона, па и тада је био под потпуним Милошевим утицајем. За време књаза Михаила Обреновића донет је августа 1861. закон о Д. с. (Устројеније Државног совјета). Њима је испред именице „совјет" додат придев „државни", како би се подвукла „независност у правленију" и истакла чињеница да Србија има својство државе. По том закону, саветници нису више политичке личности него само државни службеници које, као и остале државне службенике, поставља и разрешава књаз. Надлежност овог савета била је сведена на законодавну власт (дели је с књазом) и на буџетско право. Књаз је, истиче С. Јовановић, „у границама закона и буџета, владао по свом слободном схватању државног интереса". У пракси надлежност Државног совјета се све више померала ка вршењу правне и финансијске контроле над радом државне управе. Саветници, као и остали државни службеници, кривично одговарају пред редовним судом. Тим законом, као и осталим законима донетим на Преображенској скупштини 1861, књаз Михаило је, уз подршку европске дипломатије, стварно изменио Турски устав од 1838. Српски устав се, попут „енглеског устава", налазио у обичним законима.

Ова тежња смањивања овлашћења Државног совјета добила је свој коначни израз у Уставу од 1869 (Намеснички устав). Њиме отпочиње четврти и последњи период у развоју Д. с. Он губи законодавну надлежност коју је имао од свог настајања и постаје саветодавац законодавца („на позив владе израђује и испитује законске и административне пројекте") и управни суд („расматра и решава жалбе против министарских решења у спорним административним питањима"). Ову улогу задржаће Д. с. и у каснијим уставима Србије (1888, 1901, 1903), с тим што је Устав од 1888. додао да су одлуке („решења") Д. с. у вези са жалбама на министарска решења „обавезне за министре" (члан 145, тачка 6). Устав од 1888. још је ојачао саветодавну улогу Д. с., предвидевши да „законске предлоге, изузев буџета и оне једногодишње финансијске законе, који с буџетом стоје у непосредној вези, не може Скупштина узети у претрес, док их најпре не проучи Д. с. и не поднесе о њима Скупштини своје мњење" (члан 112). Д. с. у Краљевини СХС и у Краљевини Југославији органски је продужетак српског Д. с.

ЛИТЕРАТУРА: К. Кумануди, Административно право, Бг 1921; С. Јовановић, Уставно право Краљевине Срба, Хрвата и Словенаца, Бг 1924; Друга влада Милоша и Михаила, Бг 1933; В. Ст. Караџић, Први и Други српски устанак, Бг 1947; Д. Јанковић, „Правитељствујушчи совјет", ИГ, 1954, 1--2; М. Павловић, Српска правна историја, Краг. 2005; Д. Ђ. Денковић, „Настанак и развој Државног савета", у: Уставни развитак Србије у XIX и почетком ХХ века, Бг 1990.

Р. Марковић

*Текст је објављен у 2. књизи III тома Српске енциклопедије (2021)