ДРЖАВНИ ДУГ

ДРЖАВНИ ДУГ (јавни дуг), врста ванредног нефискалног јавног прихода који чине обавезе државе (централних и локалних органа и јединица) према повериоцима и који настаје због мањка буџетских прихода у односу на расходе (буџетски дефицит). Д. д. настаје када су држави потребна средства за одређене намене, ванредне обавезе и расходе, које не може да подмири редовним буџетским приходима. То су ванредне обавезе које узрокују раст јавних расхода и буџетског дефицита, а проистичу из: реструктурисања привреде, интервенција у привреди, јавног зајма, интервенција у пољопривреди, раста социјалних давања, улагања у стамбену изградњу, у научноистраживачки рад, образовање и сл. У савремено доба сервисирање постојећег д. д., односно исплата камата на д. д., у многим земљама је главни извор сталног раста д. д.

Најчешћи облик д. д. је јавни зајам. Д. д. се обично формира код централне банке или у иностранству, а јавни зајам на средствима пословних субјеката (предузећа, пословне банке и сл.) и дохотка становништва. У економској теорији ова два појма се често изједначавају мада код зајма постоје и одређене специфичности. Јавни зајам најчешће настаје у посебним условима када је држави промптно или у кратком року потребно да обезбеди средства за ванредне расходе које не може да подмири редовним приходима. Јавни зајам се враћа постепено у дужем периоду и метод је или средство којим се, током одређеног временског интервала, терет ванредних јавних расхода дистрибуише на више генерација пореских обвезника без значајнијег пореског оптерећења генерације која је актуелни порески обвезник. Јавни зајам се може реализовати: директном емисијом обвезница (држава се директно обраћа потенцијалним купцима обвезница); индиректном емисијом обвезница (преко банака које откупе обвезнице); продајом обвезница на доносиоца или име; берзанском продајом; набавком код иностраног зајмодавца. У актуелном Закону о јавном дугу Србије појмови везани за д. д. и зајам одређују се овако: дуг је новчана обавеза или обавеза отплаћивања новчаног задуживања; д. д. Републике је дуг који настаје по основу уговора који закључи Република, дуг по основу хартија од вредности, дуг по основу уговора, односно споразума којим су репрограмиране обавезе које је Република преузела по раније закљученим уговорима, као и емитованим хартијама од вредности по посебним законима, дуг који настаје по основу дате гаранције Републике или по основу непосредног преузимања обавезе у својству дужника за исплату дуга по основу дате гаранције, дуг локалне власти, као и правних лица за које је Република дала гаранцију; задуживање је узимање кредита, односно зајмова и емитовање државних хартија од вредности за финансирање буџетског дефицита и дефицита текуће ликвидности, за рефинансирање обавеза по основу д. д. и за финансирање инвестиционих и програмских пројеката, као и давање гаранција; гаранција је условна обавеза Републике да плати доспелу, а неизмирену новчану обавезу у случају ако локална власт, односно правно лице за које је Република дала гаранцију не изврши плаћање о року доспећа; државне хартије од вредности су краткорочне и дугорочне хартије од вредности које емитује Република; финансијске институције су банке, друштва за осигурање, брокерско-дилерска друштва, пензиони фондови, инвестициони фондови; примарни дилери су финансијске институције које је министарство надлежно за послове финансија изабрало да обављају одређене активности на тржишту државних хартија од вредности, као и да унапређују примарно и секундарно тржиште и чије је учешће на тржишту државних хартија од вредности, као и друге активности којима се унапређује управљање д. д. и развој тржишта државних хартија од вредности, уређено уговором с Републиком.

Д. д. се класификује зависно од полазног критеријума: домаћи (унутрашњи) и страни (спољни) -- територијалност; краткорочни, средњорочни и дугорочни -- временски рок; добровољни и принудни -- начин прибављања средстава; ануитетни, рентни, дугови са наплатом камате и без ње -- начин отплате; продуктивни и непродуктивни -- употреба; новчани и робни -- облик реализације; са залогом и без залога -- коме држава даје или не даје одређену гаранцију и/или залог за уредну отплату дуга и камата. Укупни д. д. се према критеријуму територијалности састоји од унутрашњег и спољног д. д. и резултат је начина финансирања буџетског дефицита. Финансирање може бити домаће и страно. Унутрашњи д. д. је резултат домаћег финансирања буџетског дефицита државе од домаћих субјеката -- централне банке, банкарског сектора, предузећа, становништва. Спољни д. д. је резултат страног финансирања буџетског дефицита задуживањем у иностранству. Домаћи и страни јавни (државни) зајмови могу бити у различитим облицима: од класичног кредита до разних врста државних хартија од вредности, краткорочних и дугорочних, и других вредносних папира. Код иностраних зајмова држава често има најбољи бонитет и прва се може задуживати у иностранству. Приватним пословним субјектима обично је потребно одређено време за добијање поверења иностраних кредитора. Државни зајмови често се расписују за посебне прилике и пројекте, нпр. отклањање последица од непогода, санација банака, стара девизна штедња и др. Државни зајам се може односити и на кредите које даје држава као поверилац, као рецимо кредити јединицама локалне управе, одређеним јавним предузећима или предузећима у државној својини. Ти зајмови често немају потпуну економску и финансијску оправданост какву би претпостављао приватни кредитор. При одобравању таквих кредита држава као поверилац се може водити социјалним, еколошким, стратешким, развојним и другим циљевима које приватни кредитор занемарује стављајући у први план финансијску исплативост и принос.

Државне хартије од вредности најчешћи су облик д. д. у државама с развијеним финансијским тржиштима. На тај начин може се потраживање од државе уновчити. Држава је у развијеним земљама најуреднији платиша обавеза. Државне хартије од вредности стога, по правилу, доносе најниже приносе, имају најниже каматне стопе, јер их тржиште препознаје као најпоузданије улагање с најмањим ризиком. Узимање класичних кредита код централне банке најчешћи је облик д. д. у земљама које имају неразвијена финансијска тржишта. То је и најопаснији облик финансирања буџетског дефицита, који често заврши подстицањем инфлације, као у Србији (СРЈ) за време хиперинфлације током 1992. и 1993. Држава се у иностранству може задуживати издавањем државних хартија од вредности на међународним финансијским тржиштима, узимањем кредита од јавних кредитора (међународне финансијске организације и владе) или приватних кредитора. Опасност од дугорочног спољног задуживања државе је у томе што држава изворно не ствара девизе. Девизе које су зарадили други привредни сектори морају се преусмерити у отплату спољног д. д. Преко односа бруто инвестиција и бруто штедње у националној привреди д. д. утиче и на погоршање текућег рачуна платног биланса плаћања и курса националне валуте.

Појава д. д. у Србији везује се за другу половину XIX в., за борбу за независност и нужност финансирања рата. Средства се нису могла обезбедити из слабих домаћих финансијских извора и било је неопходно спољно задуживање. Први зајам, у време још вазалног односа према Турској, закључен је 1862. у Лондону у износу од 150.000 дуката. Зајам је био краткотрајан, исплаћен је после 6 месеци. Други зајам (Руски) из 1867. од 200.000 дуката (2,35 мил. дин.) остао је 20 година непознат јавности. Трећи спољни зајам из 1876. уследио је након неуспелог унутрашњег (добровољног и принудног) задуживања, такође у Русији. Унутрашњим и спољним зајмом прикупљено је нешто више од 10 милиона динара (мање од половине потреба за рат), па је рат финансиран и трошењем државне имовине и приватних депозита, реквизицијом, куповинама на почек. За вођење другог рата 1877. добијена је руска помоћ, а зајам није расписиван. Србија je по завршетку ослободилачког рата и стицању независности на Берлинском конгресу (1878) ималa укупни дуг од 32.103.965 динара. Унутрашњи дуг (добровољни и принудни зајам, као и реквизиција) износиo је 24.742.685, а спољни дуг по руским зајмовима 7.361.280 динара. Ради обезбеђења отплате дуга покушало се с прикупљањем ванредних средстава (трошарина на пиво, проценат на плате и пензије итд.), али то није било довољно и 1880. усвојен је Закон о одужењу д. д. у којем је опорезивање одређено по броју пореских глава. У вези с изградњом железница у наредној деценији, започело је константно спољно задуживање зајмовима испод паритета (Лутријски 1881, Солски 1882, Аграрни 1882, Таксена рента 1884, Дуванска рента 1885, Железнички 1885. и 1886), које је уз то праћено финансијским и другим скандалима (→ Бонтуова афера; Генерална унија). Зајмовима су финансирани и стални буџетски дефицити чиме се ушло у зачарани круг који је потрајао до почетка XX в. Финансијски проблеми решавани су пореском реформом, налажењем нових извора државних прихода (монополи) и конверзијом државних дугова (1895), којом је 10 зајмова обједињено у Конверзиони зајам. Конверзијом је решен проблем годишњине сталног државног дуга, али не и привремени дуг, пошто су велики расходи постојано премашивали растуће приходе државе. Уз повећане расходе за војску и малу могућност спољних кредита порастао је значај унутрашњег задуживања. Кредити од Привилеговане Народне банке (1897, 1898, 1900), ипак, нису решили све и поново се прибегло спољном кредиту (експлоатациони зајам 1899. и монополски зајам 1902), којима су исплаћени сви привремени дугови. Уз прелаз на политику реалног буџетирања тада су дефинитивно сређене државне финансије Србије. Након тога реализовани су само страни зајмови, где је у годинама пред I светски рат значајна улога Управе фондова (→ Државна хипотекарна банка).

За разлику од других, Србија се за време I светског рата није финансирала инфлаторно. Пре евакуације узети су зајмови од Француске и Енглеске 1914 (по 110) и 1915 (по 150 мил. франака у злату). Марта 1916. ове земље преузеле су споразумом финансирање расхода српске државе, што је уз осталу помоћ враћано по споразумима о дуговима из 1920-их.

Новостворена Краљевина СХС поштовала је раније дугове (Србија 815.305.500 дин. у злату, Црна Гора 17 мил. дин. у злату), а преузела је и део дугова Аустроугарске и аутономне дугове покрајина које су биле у њеном саставу. За финансирање обнове после рата поред инфлаторног финансирања буџетских расхода коришћене су немачке репарације (до 1931) и унутрашњи и спољни инвестициони зајмови. Први зајмови узети су од САД и Француске 1919. и Француске и Велике Британије 1920. Ради ликвидације аграрних односа у Босни и Херцеговини 1921. издате су обвезнице (Аграрни зајам) у износу од 130 мил. динара. За обештећење лица с правом на накнаду ратне штете издате су 2,5% обвезнице Лутријске државне ренте, с роком амортизације од 50 година, почев од 1924. Први унутрашњи инвестициони зајам од 500 мил. дин. закључен је 1921. са синдикатом банака, на 50 година и каматном стопом од 7%, намењен оправци саобраћајне инфраструктуре. Први спољни инвестициони зајам (→ Блеров зајам) закључен је 1922. с њујоршком банком „Блер и ко." у износу од 100 мил. долара у злату, од којих је 70% предвиђено за железнице а 30% за опште државне потребе. Зајам је реализован делимично.

После II светског рата обнова и привредни раст финансирани су ратним репарацијама и реституцијама, економском помоћи и унутрашњим и спољним зајмовима. До 1965. преовладавали су унутрашњи (Први и Други народни зајам петогодишњег плана из 1948. и 1950, Jавни зајам за потребе Општег инвестиционог фонда из 1954, Народни зајам за обнову и изградњу Скопља 1963), а затим су велик значај добили спољни, тако да од 1973. у структури д. д. преовлађује спољна задуженост. До неконтролисаног раста спољног задуживања долази у 1970-им, нарочито пред крај деценије, повезано с уставним амандманима 1971. и Уставом 1974, када републике и покрајине добијају овлашћења државности и самосталног задуживања, али не и обавезе враћања дуга. Наредне деценије учињени напори довели су до заустављања раста, а затим и смањења дуга, али по цену заустављања привредног раста.

После распада СФРЈ и деценије санкција и ратова у окружењу д. д. Србије био је енормно висок: преко 200% БДП у 2000. и тек нешто испод 100% у 2001. Почев од 2002. он се кретао на нивоу испод 70%, а и поред раста дуга и великих флуктуација учешћа на том нивоу се одржао до данас, али је у годинама 2014--2017. био изнад границе од 60%, предвиђене Пактом за стабилност (графикон).

У савременом раздобљу Србија има релативно висок удео д. д. у односу на бруто домаћи производ (БДП). Према Фискалној стратегији за 2021. годину са пројекцијама за 2022. и 2023. годину на крају септембра 2020. укупно стање д. д. општег нивоа државе износило је 3.175,5 млрд. динара, односно 57,6% БДП-а. Од тога се на директне обавезе односило 2.962,5 млрд., на индиректне обавезе 165,7 млрд., док се 37,3 млрд. односи на негарантовани дуг јединица локалне самоуправе и 10,0 млрд. на негарантовани дуг ЈП „Путеви Србије" и предузећа „Коридори Србије" ДОО. У првих девет месеци 2020, услед потребе да се финансирају мере подршке привреди и грађанима за борбу против пандемије изазване коронавирусом COVID-19, приметан је раст д. д. централног нивоа власти у валутама с највећим учешћем у д. д., тј. у еврима и динарима. Услед задуживања на домаћем тржишту хартија од вредности које се током 2020. доминантно обављало у динарима дошло је до раста д. д. у динарима од 138,3 млрд. У еврима је дошло до раста од 1.961,7 мил. евра, услед емисије еврообвезнице Србија 2027. Према пројекцији у истом документу стање дуга централног нивоа државе требало би да буде на нивоу од 55% БДП на крају 2023.

ИЗВОРИ: Закон о јавном дугу (СГ РС, 61/05, 107/09, 78/11, 68/15, 95/18, 91/19, 149/20); Фискалнa стратегијa за 2021. годину са пројекцијама за 2022. и 2023. годину, Влада Републике Србије, 2020; Билтен јавних финансија, 2020, 196.

Литература: М. Недељковић, Историја српских државних дугова од 1867--1895 год., Бг 1909; Д. Гњатовић, Стари државни дугови, Бг 1991; И. М. Бецић, Финансијска политика Краљевине СХС 1918--1923, Бг 2003; Д. Гњатовић, Економија Србије, Бг 2007.

Слободан Котлица; Рајко Буквић

*Текст је објављен у 2. књизи III тома Српске енциклопедије (2021)