АУТОНОМНА ПОКРАЈИНА

АУТОНОМНА ПОКРАЈИНА, територијална јединица, уставoм конституисана, у којој се остварује територијална аутономија чији се обим мењао од једног до другог устава.

Социјалистичка Југославија. Аутономне јединице настале су по завршетку II светског рата, крајем 1945, у складу с концепцијом КПЈ о решавању националног питања у вишенационалној заједници, сачињеној од пет југословенских нација и многобројних националних мањина. Претходна, прва Југославија, своје унитаристичко државно уређење изградила је пошавши од чињенице да је Југославија једнонационална заједница у којој постоји један народ са три имена. На Другом заседању АВНОЈ-а новембра 1943. Југославија је постала федерална држава са шест федералних јединица које су биле израз права сваког од југословенских народа на самоопредељење (изузетак је БиХ која је из историјских разлога постала федерална јединица иако у њој ниједан југословенски народ није имао апсолутну већину). За националне мањине тада је било речено да ће им се признати „сва национална права". Израз признавања националних права националним мањинама било је формирање две аутономне јединице у оквиру Србије као федералне јединице, чиме је „дограђено федерално уређење". Најпре је обласна Народна скупштина Косова и Метохије донела одлуку о прикључењу те области федералној Србији на заседању одржаном 8–10. VII 1945. у Призрену, а потом је Народна скупштина Војводине донела одлуку о прикључењу аутономне Војводине Србији на заседању одржаном 30–31. VII 1945. у Новом Саду. На основу тих одлука и њихове потврде од стрaне АВНОЈ-а Председништво Народне скупштине Србије донело је 3. IX 1945. Закон о аутономној Косовско-метохијској области и Закон о установљењу и устројству А. П. Војводине.

Да се а. п. доводи у везу са федерацијом и да се не може сматрати унутрашњом ствари Србије као федералне јединице, било је одмах видљиво у првом федералном уставу, Уставу ФНРЈ из 1946, чија глава XI носи назив „Органи државне власти аутономних покрајина и аутономних области". По ослобођењу земље, државна организација успостављена у рату санкционисана је првим федералним Уставом Југославије из 1946. Обе аутономне јединице постају категорије тог устава иако су, првобитно, биле конституисане законом Србије. Косово и Метохија има нижи аутономни статус од Војводине, али су обе аутономне јединице представљене у федералном дому федералног парламента (Већу народа).

У социјалистичкој Југославији две аутономне јединице прошле су одређену еволуцију која се може периодизовати у два временска одсека, с тим што је после доношења Устава Републике Србије из 1990. уследио и трећи период, али је убрзо потом социјалистичка Југославија престала да постоји. Први период обухвата раздобље 1946–1968, а други 1968–1990. У првом периоду две аутономне јединице имају статус стандардних јединица територијалне аутономије у оквиру Србије. Према Уставу ФНРЈ из 1946, њихов аутономни делокруг одређен је Уставом Србије, а њихов највиши правни акт, статут, потврђује Народна скупштина Србије. Њихови органи одређени су Уставом ФНРЈ и Уставом НР Србије. Уставни закон ФНРЈ из 1953. предвидео је да аутономне јединице самостално доносе свој статут који је био замишљен као конкретизација одредаба Уставног закона Србије о делокругу, основима организације и надлежностима органа аутономних јединица. Устав СФРЈ из 1963. изједначио је положај две аутономне јединице, обе назвавши „аутономна покрајина". Једино је тај устав отворио могућност за формирање нових аутономних покрајина, предвидевши да свака република може на подручјима посебног националног састава становништва или на подручјима с другим особеностима, на основу воље становништва тих подручја, својим уставом формирати а. п. Образовање и укидање а. п. ступа на снагу кад буде потврђено у Уставу Југославије. Територију а. п. утврђује република својим законом. Из аутономног делокруга искључене су судска и уставотворна функција. За разлику од републике а. п. немају свој врховни суд ни устав, него статут који је у хијерархији правних аката републике испод закона републике.

Други период отпочиње 1968. доношењем уставних амандмана на Устав СФРЈ и Устав СР Србије и траје колико и први период (22 године). А. п. је тако постала „Социјалистичка а. п.", док је Косово и Метохија постала „Косово". У уставном амандману VII из 1968, у којем је одређена структура југословенске федерације, први пут се као елеменат федералне структуре, поред шест република, одређују и две а. п., за које се каже да су у саставу Србије. Ова декларативна одредба, без правних последица, операционализована је уставним амандманима из 1971. и касније у Уставу СФРЈ из 1974. тако што је послужила не само као основ за делегирање представника а. п. у федералне органе, него и за учешће покрајинских органа у одлучивању федералних органа. Такво својство у врло децентрализованим федерацијама имају, евентуално, федералне јединице и то кад врше уставотворну власт федерације. Од 1968. аутономни делокруг а. п. више се не одређује у Уставу Србије, него уставним законом а. п., који је нов назив за највиши правни акт а. п. уместо дотадашњег статута. Федерација постаје заштитник аутономног делокруга а. п., које сада добијају и судску аутономију. Њихов Врховни суд врши на територији а. п. права и дужности Врховног суда Србије. Уставним амандманима из 1971. и Уставом СФРЈ из 1974. спроведена је федерализација Србије која је и сама била федерална јединица југословенске федерације, док а. п. добијају особине државности: свој устав, свој уставни суд, обилну, практично сву законодавну надлежност на својој територији, извршну и судску власт. Тако, оне постају corpus separatum у оквиру Србије, нека врста републике у републици (status in statu). Уз то, оне су у органима федерације представљене непосредно, а не у оквиру делегације Србије у чијем су саставу биле, као што непосредно, преко својих органа (а не у саставу републичких органа Србије), учествују у вршењу надлежности федералних органа. У федералним органима најважније надлежности федерације обављале су се једногласним пристанком представника свих шест република и обе а. п. („консензусом"). На тај начин Србија је у федерацији била представљена само уставно неодређеним подручјем на којем нису биле а. п., док су у федерацији а. п. биле представљене као ентитети изван Србије. Уопште, Србија се све више идентификовала с ужим подручјем, подручјем без аутономних покрајина, чиме је извршена њена уставна декомпозиција. Надлежност Србије као федералне јединице била је потиснута на простор између а. п. Србија није могла променити ни властити устав без сагласности скупштине обе а. п. Такво слабљење јединства Србије као целине и све изразитије диференцирање три одвојена подручја у њој, слабо или само формално међусобно повезана, отворило је питање да ли српски народ, равноправно с другим југословенским народима, остварује своје историјско право на националну државу у оквиру југословенске федерације у чијој основи је било, у време када је настајала, право сваког југословенског народа на самоопредељење. Уставним амандманима из 1989. на Устав СР Србије отклоњени су неки апсурди у уставном положају а. п. у Републици Србији, док је њихов положај у федерацији, будући да је одређен Уставом СФРЈ, остао непромењен. Још даље је у том правцу отишао Устав Републике Србије из 1990, али је баш у то време отпочела сецесија појединих република, која је имала за резултат формирање пет (касније и шест) посебних држава на територији некадашње СФРЈ.

Република Србија. Према Уставу из 2006. покрајинска аутономија има три битна обележја: њоме је установљено асиметрично државно уређење; а. п. немају једнак положај у оквиру Србије; процес конституисања покрајина је отворен тако да се, поред оних које је предвидео Устав, могу поступком који је предвиђен Уставом, установити нове и спајати постојеће. То је последица општег начела Устава да је аутономија право грађана. Асиметрија у државном уређењу Србије постоји због тога што није цела територија Србије подељена на а. п., него само један њен део на којем се налазе две покрајине које су успостављене још 1945. Од регионализације Србије, о којој се расправљало пре доношења Устава 2006, одустало се јер би она довела до брисања граница две наслеђене а. п. а увела би нову територијалну поделу Србије по другачијим критеријумима. Асиметрични, неједнак положај двеју покрајина састоји се у томе што се на Косову и Метохији остварује „суштинска аутономија", док у Војводини постоји „обична аутономија". По тој аутономији Војводина има буџет који износи најмање 7% буџета Србије, с тим што се три седмине тог буџета користи за финансирање капиталних расхода. „Суштинска аутономија" Косова и Метохије, из разумљивих разлога, није одређена Уставом, него је требало да се установи посебним законом. Право грађана на аутономије, на оснивање нових и спајање постојећих аутономија „утврђују грађани на референдуму, у складу са законом" (члан 182, став 3 Устава).

После доношења Устава Републике Србије 2006. Уставни закон за спровођење Устава обавезао је новоизабрану Скупштину АП Војводине да предлог новог Статута АП Војводине, који би био усаглашен с новим Уставом Србије, достави на сагласност Народној скупштини (поступак усвајања покрајинског статута прописан је Уставом) најкасније у року од 90 дана од дана свог конституисања, с тим да органи и службе АП Војводине преузимају надлежности предвиђене Уставом ступањем на снагу новог статута и закона којима се уређују питања од покрајинског значаја (члан 10. Уставног закона за спровођење Устава Србије).

После оштре критике Нацрта и Предлога Статута АП Војводине од стране претежног дела стручне и научне јавности у Србији због настојања да покрајински статут уместо организационог акта, како га одређује Устав (самостално прописује, у складу с Уставом и законом, уређење и надлежност органа и јавних служби аутономне покрајине), буде по материји и начину њеног нормирања устав Војводине, из коначног Предлога Статута Војводине одстрањена су или ублажена решења којима је повређиван Устав, а она којима су повређивани многобројни закони пребачена су у Закон о утврђивању надлежности АП Војводине. На тај начин су, према интерпретативном правном начелу lex posterior derogat priori отклоњени приговори незаконитости будућег Статута АП Војводине. Крајем 2009. Народна скупштина је прво донела Закон о утврђивању надлежности АП Војводине, а две недеље касније, на основу Одлуке о давању претходне сагласности на Предлог Статута АП Војводине, донете после усвајања наведеног закона, Скупштина АП Војводине донела је Одлуку о проглашењу Статута АП Војводине. Тако је новоусвојени Статут АП Војводине екскулпиран за многе несагласности с важећим законима Републике Србије.

Међутим, у њему су остале поједине одредбе у вези с којима је део науке, струке и опште јавности изразио сумњу у њихову уставност, о чему треба коначно да одлучи Уставни суд, на основу већ поднетих предлога овлашћених предлагача и многобројних иницијатива за покретање поступка за оцену уставности тих одредаба. На удару су најчешће одредбе Статута о примени латиничког писма српског језика (које Устав не познаје); утапање појма српски народ (помоћу којег се одређује држава Србија у члану 1. Устава) у генусни појам националних (етничких) заједница, међу којима се прави разлика само по основу броја припадника – на оне које чине бројчану већину и оне које чине бројчану мањину; правна могућност Скупштине АП Војводине да доноси прописе за привремено извршавање републичких закона на територији Војводине, уколико их надлежни републички органи нису донели у законским роковима и др. Оспорава се уставност и појединих одредаба Закона о утврђивању надлежности АП Војводине, које су под притиском научне и стручне јавности из некадашњег Предлога Статута АП Војводине прешле у тај закон, пре свега оних које се тичу међународног уговорног капацитета АП Војводине и могућности оснивања њених представништава, у оквиру њене надлежности, у регионима Европе, односно Бриселу (аргументима да право закључивања међународних уговора и представљања у спољном свету припада искључиво држави или по одобрењу државног органа за вођење спољне политике територијалним јединицама у оквиру државе само са њиховим еквивалентима), територије и симбола Војводине, имовине Војводине, могућности оснивања Развојне банке у Војводини и постојања Војвођанске академије наука.

Највећи број одредаба Статута АП Војводине односи се на енумеративно одређене надлежности Војводине по областима друштвених односа и на органе за њихово обављање. Према Статуту Војводина има парламентарни систем, уместо скупштинског, предвиђеног у Уставу („скупштина је највиши орган а. п."). Парламентарни систем значи да је Скупштина (која има 120 посланика изабраних на непосредним изборима тајним гласањем) носилац једне од власти, „нормативне власти", Влада је „носилац извршне власти" (чине је председник, један или више потпредседника и чланови Владе), а послове покрајинске управе обављају „покрајински органи управе и друге покрајинске организације одређене покрајинском скупштинском одлуком". Реч је, дакле, о подели, а не о јединству власти. Односи између покрајинских органа су пресликани односи између републичких органа из Устава, што је због непостојања инокосног шефа државе (јер Војводина није држава) било сметња за уређивање класичног института парламентарног система – распуштања Скупштине. И ту је, супротно Уставу (јер се надлежност Владе може одређивати само Уставом и законом), Статутом, као подзаконским актом, предвиђена арбитража Владе Републике Србије. Од покрајинских органа Статут предвиђа још постојање Покрајинског омбудсмана (који „штити људска права и слободе сваког лица"). АП Војводина нема уставотворну ни судску власт. Она може по поступку предвиђеним Уставом („статут аутономне покрајине доноси њена скупштина, уз претходну сагласност Народне скупштине") променити свој статут (који мора бити у сагласности с Уставом и законом).

ЛИТЕРАТУРА: М. Јовичић, Регионализација државе – уставноправна студија, Бг 1996; Д. Милков, „О регионализацији Србије", у: Уставне промене, Бг 2003; С. Чиплић, „Нови устав Србије и територијална децентрализацја", Српска правна ревија, 2006, 5; Д. Симовић, „Територијална аутономија у Уставу Србије од 2006", Правни живот, 2008, 14.

Ратко Марковић

*Текст је објављен у 1. књизи I тома Српске енциклопедије (2010)