ВИДОВДАНСКИ УСТАВ

ВИДОВДАНСКИ УСТАВ, устав Kраљевине СХС донет 28. VI 1921, на православни верски празник Видовдан. С обзиром на то да је Краљевина СХС била у уставноправном смислу нова држава, В. у. донела је Уставотворна скупштина, а потврдио га је, сагласно монархијском облику владавине, регент Александар Карађорђевић. По начину доношења В. у. је, стога, био уставни пакт (имао је два доносиоца – народно представништво, оличено у Уставотворној скупштини, и монарха). Био је на снази све до државног удара од 6. I 1929, када је био суспендован. Као основ послужио му је Устав Србије од 1903, а у погледу социјалних и економских одредаба (одељак III), које су биле главна новина Устава, очигледан је утицај немачког Вајмарског устава од 1919. В. у. одређује државу као уставну, парламентарну и наследну монархију. Власт је у њој подељена на законодавну, управну и судску, тако да „законодавну власт врше Краљ и Народна скупштина заједнички", „управну власт врши Краљ преко одговорних министара", док „судску власт врше судови", али се пресуде „изричу и извршују у име Краља". Међутим, В. у. пре разликује три државне власти, него што одељује једну од друге. Поделу власти ремети краљ, који учествује у вршењу све три власти. У законодавној – својим правом потврђивања закона (законодавна санкција), које може одрећи колико год пута буде хтео (апсолутни вето) и правом проглашавања закона (то му је, уједно, и дужност); у управној – правом да именује председника и чланове Министарског савета; у судској – правом постављања касационих и апелационих судија и председника првостепених судова на предлог министра правде. Краљ оглашава рат и закључује мир и врховни је заповедник војне силе.

Краљева личност је неприкосновена, њему се ништа не може у одговорност ставити нити он може бити тужен, што не важи кад је реч о његовом приватном имању. То не значи да одговорност за краљеве акте нико не сноси. Та одговорност спроводи се премапотписом акта краљевске власти од стране надлежног министра. Према В. у., „ниједан чин Краљевске власти нема снаге, нити се може извршити, ако га није премапотписао надлежни Министар. За све Краљеве чине, премапотписане и непремапотписане, као и за све његове поступке од политичког значаја, одговара надлежни Министар. – За чине Краљеве као врховног заповедника војске, одговара Министар Војни и Морнарице" (члан 54). Премапотпис министра је, уједно, и облик ограничавања краљеве власти, али само могући, а не и стварни, јер министре именује краљ, а за свој рад министри су одговорни краљу и Народној скупштини. Неодговоран и несмењив, краљ има право да распусти Народну скупштину (указ о распуштању мора садржавати и наредбу за нове изборе и наредбу за сазивање нове Уставотворне скупштине у роковима прописаним Уставом) и да спроведе политичку одговорност министара и покрене њихову кривичну одговорност. Тако су од три Уставом предвиђена централна органа власти два била смењива, а један несмењив.

Међу смењивим органима налазила се и једнодомна Народна скупштина, која је била представништво народа, што значи да је Устав грађен на претпоставци да сувереност припада краљу, а не народу. Мада је у В. у. Краљевина СХС одређена као „парламентарна монархија", парламентарни систем власти, који треба да прожима односе законодавне и извршне власти, постоји само у траговима. Парламентарни систем постоји кад влада произилази из парламентарне већине и само њој одговара за свој рад. В. у. један од ова два услова није испуњавао уопште, док је други испуњавао само делимично. Он није предвиђао да министри морају бити узимани из реда скупштинских посланика, нити да морају уживати поверење скупштинске већине. С друге стране, прописивао је да су министри одговорни краљу и Народној скупштини. Док кривичну одговорност министра – за повреду устава и земаљских закона учињену у вршењу дужности – уређује за устав прилично детаљно, политичку одговорност министара пред парламентом, која је језгро парламентарног система власти, уопште не спомиње. Нигде се у В. у. Народној скупштини не даје право да гласа о неповерењу Министарском савету у целини или поједином министру. Једино се из права посланика да министрима упућују питања и интерпелације, права Скупштине на анкете и истраге, права примања молби и жалби и, нарочито, ограничењем да Министарски савет и министри не могу обављати функцију без средстава додељених им буџетом, с тим што државни буџет усваја Народна скупштина, једино се на основу таквих одредаба може посредним путем закључити да постоји политичка одговорност министара. Овакав систем једновремене одговорности министара и пред круном и пред парламентом, предвиђен В. у., Милан Владисављевић назива „монархијским парламентаризмом". У теорији такав облик парламентарног система власти назива се орлеанским парламентаризмом и сматра се почетном фазом у сазревању парламентарног система власти.

В. у. рађен је на једној идеолошкој поставци, у ствари на фикцији о једном троименом и троплеменом народу, о Краљевини СХС као једнонационалној држави (предлог да се држава још тада назове „Југославија" одбијен је у Уставотворној скупштини). Види се то и по јасној политичкој формулацији службеног језика у држави, за који се каже да је „српско-хрватски-словеначки". Како је запазио Л. М. Костић, цртице у називу тог језика немају карактер збира него изједначења. Таквим језиком, пошто он не постоји, нико у земљи не говори. Израз концепције о једнонационалној држави (В. у. говори о „народности српско-хрватско-словеначкој") јесте њено унитарно уређење. Земља је била подељена на области, округе, срезове и општине. Подела на области могла се вршити само законом према природним, социјалним, економским, а не и етничким приликама. Штавише, да би се спречило национално груписање у оквиру области, прописано је да једна област може имати највише 800.000 становника. Иако В. у. прописује да се подела земље на области врши законом, она је ипак била извршена уредбом (којом је државна територија била подељена на 33 области). Области су биле територијалне јединице мешовитог, државно-самоуправног карактера. Тај њихов двојак карактер изражавало је двојство органа области. Државну власт у области оличавао је велики жупан, којег је постављао краљ, а самоуправну власт оличавали су обласна скупштина и обласни одбор, које су бирали бирачи области. Окрузи су били јединице државне управе. Срезови су, као и области, били територијалне јединице мешовитог карактера. Среског начелника постављала је држава, а среска скупштина и срески одбор били су самоуправни органи. Среску скупштину бирали су бирачи среза, а она је бирала срески одбор. Општине су биле самоуправне јединице, чије су органе бирали бирачи у општини.

Под утицајем социјалних кретања у Европи и нараслог радничког покрета у земљи, који је почео да се организује (1903. у Србији је била образована Српска социјал-демократска странка), В. у. је, по угледу на немачки Вајмарски устав од 1919, предвидео знатна социјално-економска права (радна снага стоји под заштитом државе, држава се стара о томе да свим грађанима створи подједнаке могућности спреме за привредне послове којима нагињу, обезбеђење радника за случај несреће, болести, беспослице, неспособности, старости и смрти, посебна заштита жена и недораслих од штетних послова по њихово здравље и др.). Радницима се зајемчује право на организовање ради постигнућа бољих радних услова, али не и право на штрајк. В. у. не садржи само мере које су у интересу привредно слабијих, него и мере „које су непосредно управљене против привредно јачих" (Слободан Јовановић). Зајемчује се право својине, али се, сагласно тада владајућим солидаристичким концепцијама (о помирењу интереса заједнице с интересима грађанина појединца, с тим што се предност даје првим над овим другим, о настојању државе да се дође до правде и уклоне социјални сукоби и сл.) предвиђа да из својине проистичу и обавезе и да употреба својине не сме бити на штету целине. Прокламује се укидање феудалних односа даном ослобођења од туђинске власти и предвиђа доношење закона којим би се извршило експроприсање великих поседа и „раздеоба њихова у својину онима који земљу обрађују" (члан 43. став 1). Предвиђа се још да „држава има, у интересу целине, а на основу закона, право и дужност да интервенише у привредним односима грађана, у духу правде и отклањања друштвених супротности" (члан 26), што је иначе основно начело које прожима све социјално-економске одредбе. То је начело генералне интервенције државе у економске односе. За израду социјалног и привредног законодавства, у циљу остваривања социјалних и економских права предвиђених Уставом, установљава се Привредни савет. Скала грађанских (личних и политичких) права је класична за демократске уставе тога времена (једнакост пред законом, право на личну слободу, тј. да до лишења слободе може доћи само у случајевима предвиђеним законом, никоме не може судити ненадлежни суд, слободе кретања, неповредивост стана, слобода штампе, право удруживања, збора и договора, неповредивост тајне писама, телеграфских и телефонских саопштења и др.). В. у. садржи и ограничења проглашених права. Он не гарантује активно и пасивно бирачко право женама, а чиновнике (с изузетком министара и професора универзитета) лишава пасивног бирачког права (чиновник изабран за посланика ставља се на располагање, а поједине категорије чиновника не могу се ни кандидовати за посланике). Не гарантује ни национална права, посебно права етничких мањина (мањинама „друге расе и језика" даје, додуше, право основне наставе на њиховом матерњем језику, али под условима прописаним законом).

В. у. мења се по нарочитом, ревизионом систему, који у себи садржи прикривени референдум. Тај систем су први пут, почетком XIX в. примениле две скандинавске државе, Шведска и Норвешка. По том систему, може се предлагати измена и допуна појединих делова важећег Устава, а Слободан Јовановић сматра да „није забрањено предложити промену целокупног Устава". Предлог за промену могу дати краљ и Народна скупштина, а у њему се морају навести „све тачке Устава, које би се имале изменити или допунити". Кад предлог даје краљ, Народна скупштина би се одмах по саопштавању тог предлога распустила, а нова ће се сазвати најдаље за четири месеца. Предлог за промену Устава Народне скупштине постоји кад је усвојен већином од три петине укупног броја посланика. То има за последицу распуштање Народне скупштине и сазивање нове, најдаље у року од четири месеца од дана кад је предлог усвојен. У овом поступку прикривени референдум састоји се у томе што се бирачи приликом избора нове Скупштине, знајући унапред садржину предлога за промену Устава, тј. какве су промене Устава предложене, независно од тога ко је подносилац предлога, изјашњавају као на уставном референдуму – гласајући за политичке снаге које су за промену или против промене Устава, они гласају за то да се Устав мења или не мења. Притом је надлежност нове скупштине ограничена, јер она може решавати само о оним изменама и допунама Устава које су садржане у предлогу, ради чије промене је и сазвана. О њима она одлучује натполовичном већином од укупног броја посланика. Усвојене промене подносе се краљу на потврђивање. Од промене Устава ваља разликовати, на шта нарочито указује Слободан Јовановић, обустављање Устава, када извесни уставни прописи губе важност. С обзиром на то да се обустављање уставних прописа врши законом, то се одредбе Устава могу обуставити једино заједничком одлуком краља и Народне скупштине, и то само у случају рата или опште мобилизације, за целу државну територију, или у случају оружане побуне за поједини (побуњени) њен део. Не могу се обуставити сви чланови Устава, него само они у којима је реч о личним и политичким правима и слободама изричито наведеним у Уставу.

Ратко Марковић

В. у. је први устав југословенске државе. Расправа о облицима уређења државне заједнице Срба, Хрвата и Словенаца започета је већ 1914, у време формулисања ратних циљева и стварања основе на којој би се могла развијати југословенска пропаганда. У том погледу најконкретнији споразум између српске владе и Југословенског одбора, као представника Југословена из Аустроугарске, постигнут је одредбама Крфске декларације, донете 20. VII 1917. Полазећи од идеје етничког јединства, две стране су се сложиле да се Краљевина Срба, Хрвата и Словенаца организује као уставна, демократска и парламентарна монархија на челу са наследном династијом Карађорђевића, чији би устав требало да буде донет квалификованом, двотрећинском већином. Иако је у том тренутку одбацивана могућност успостављања федерације, ова се идеја доцније постепено наметала, стичући све више присталица. У новоствореној држави поборника федералних или аутономистичких решења било је све више, што се највидљивије испољило приликом избора за Уставотворну скупштину (Конституанту) спроведених 28. XI 1920. Највећи број гласова, а тиме и посланичких места, добиле су странке које су у питањима уређења заступале потпуно различите ставове: Југословенска демократска странка (ЈДС: 92 мандата), Народна радикална странка (91 мандат), Комунистичка партија Југославије (58 мандата), Хрватска републиканска сељачка странка (ХРСС: 50 мандата), Савез земљорадника (СЗ: 39 мандата), Словеначка људска странка (СЉС: 27 мандата), Југословенска муслиманска организација (ЈМО: 24 мандата) и др. Нацрт устава израдила је влада Миленка Веснића, а потом незнатно променила влада Николе Пашића, којем је регент Александар Карађорђевић, суочен са антимонархистичким, републиканским и комунистичким покретом, поверио процес његовог изгласавања. Редован рад Конституанте почео је 23. XII 1920, а трајао је до 2. VII 1921. Прве сукобе изазвао је скупштински Пословник, према чијим су одредбама сви посланици били обавезни да положе заклетву краљу. Не слажући се с тим, заклетву су ипак положили комунисти и републиканци, покушавајући да ојачају опозицију, ослабљену одлуком ХРСС о скупштинској апстиненцији. Другом одредбом оспорено је начело двотрећинске већине, с обзиром на то да је према Пословнику за изгласавање устава била довољна проста већина.

Истрајавајући на етничком јединству – постојању једног троименог или троплеменог народа, на којем је и грађена заједничка држава, већина српских политичара предлагала је централистичко уређење, без племенских или покрајинских аутономија. Уверени да је разграничење између Срба и Хрвата готово неизводљиво, они су се супротстављали свим (кон)федералистичким захтевима највише због немогућности да се, после поднетих српских жртава за ослобођење и уједињење Срба, сви Срби нађу у оквиру једне федералне јединице. Инсистирање на унитарно-централистичким решењима имало је компромисну варијанту у опредељењима НРС Николе Пашића и искључиву у програму ЈДС Љубомира Давидовића. СЗ Јована М. Јовановића Пижона, трећа претежно српска странка, такође се залагао за јединствену државу, али се, као мања партија, програмски више окренута социјалним и економским питањима, није толико истицао у државно-правним расправама. У редовима радикала појавио се издвојени предлог Стојана Протића о очувању племенских посебности и децентрализацији државе њеном поделом на девет покрајина са законодавном и извршном влашћу. Одступање од преовлађујућих гледишта српских странака испољила је и Југословенска републиканска странка Љубомира Стојановића, која је окупљала истакнуте српске научнике и политичаре. Будући, међутим, да њен утицај није био велик, залагање за вишечлану федерацију није добило много присталица.

Насупрот идејама унитаризма-централизма налазили су се захтеви за уважавање историјских, националних и других посебности, од којих су полазили предлози о федерацијама и аутономијама за које се залагала већина хрватских, као и део словеначких и муслиманских политичара. У свом нацрту устава Јосип Смодлака је образложио поделу на 12 самоуправних покрајина, уз могућност њихове деобе или спајања. Иако изван Конституанте, ХРСС је постепено оформила пројекат двојне југословенске државе, односно конфедерације Србије и Хрватске. Македонија би била спојена са Србијом, а Славонија, Међумурје и Далмација са Хрватском. Војводина, Босна и Херцеговина, Црна Гора и Словенија плебисцитом би одлучиле којој би од ових држава приступиле и у ком односу.

Према нацрту Народног клуба, који је основало неколико мањих хрватских странака, држава је требало да буде састављена од шест федералних јединица: 1) Србије са Косметом и Македонијом, 2) Хрватске, Славоније и Далмације са Међумурјем, 3) Црне Горе, 4) Босне и Херцеговине, 5) Војводине (Бачка, Банат и Барања) и 6) Словеније.

Предлог Југословенског клуба, који су чинили посланици СЉС, најјаче словеначке странке, Хрватске пучке и Буњевачко-шокачке странке, био је сличан нацрту Народног клуба. Сугерисао је поделу на готово истих шест покрајина, с том разликом што би биле организоване на конфесионалној основи (три католичке и три православне), а Далмација ради стварања католичке већине била прикључена Босни.

ЈМО Мехмеда Спахе, организована на верским принципима, политички је представљала муслимане из Босне и Херцеговине, освојивши гласове паролом „Ислам у опасности". У питањима државног уређења није се изричито опредељивала, неодређено се изјашњавајући за децентрализацију и широке административне самоуправне јединице, формиране према економским, саобраћајним и другим приликама. Залагала се за верско-просветну аутономију муслимана, а у повољнијим политичким околностима и за аутономију Босне и Херцеговине као историјске покрајине.

Суочивши се са противницима централизма, радикали и демократи су потиснули међусобно ривалство и страначку суревњивост. Осим тога, успели су да придобију део посланика СЗ, потом Џемијета, који је окупљао муслимане Косова и Метохије, Муслиманског посланичког клуба из Македоније и ЈМО. Представницима ове странке обећана је материјална надокнада за беговску земљу, уступци у питањима верске и школске аутономије, заступљеност у судству и апарату власти.

У изгласавању Устава, 28. VI 1921, учествовало је 258 народних посланика; 223 се сложило са предложеним одредбама (89 посланика ЈДС, 87 НРС, три СЗ, 23 ЈМО, 11 Џемијета, 10 Кметијске странке и Спасоје Пилетић), а 35 је било против. Апстинирало је 158 посланика.

Минимална већина којом је В. у. изгласан и жесток отпор који су му пружиле пре свега хрватске странке на челу са ХРСС знатно су допринели јачању унутрашње политичке кризе, отварању спора о проблему државног преуређења и продубљивању српско-хрватских напетости. Питање његовог одржања, ревизије или укидања постало је предмет непрестаних дискусија, које су односиле превагу над другим важним проблемима, попут социјално-економских тешкоћа и потребе развијања демократских установа. Штавише, чак и када је укинут одлуком краља Александра да 1929. заведе лични режим сматран је једним од оних кључних догађаја који су одредили будућност југословенске државе.

Мира Радојевић

ИЗВОРИ: Б. Петрановић, М. Зечевић, Југословенски федерализам. Идеје и стварност, 1, Бг 1987; Југославија 1918–1988, Бг 1988.

ЛИТЕРАТУРА: С. Јовановић, Уставно право Краљевине Срба, Хрвата и Словенаца, Бг 1924; Ђ. Тасић, „О нашем парламентаризму", АПДН, децембар 1928; Ђ. Калдероне, „Политичко-правни основ југословенског устава од 28. VI 1921", АПДН, 1929, 19 (36), 4; М. Владисављевић, „Разматрања о начелу поделе власти", АПДН, 1937, 6; Б. Глигоријевић, Парламент и политичке странке у Југославији (1919–1929), Бг 1979; О. Поповић, Стојан Протић и уставно решење националног питања у Краљевини СХС, Бг 1988; Б. Петрановић, Историја Југославије 1918–1988, 1, Бг 1988; Југословенско искуство српске националне интеграције, Бг 1993; М. Павловић, Српска правна историја, Краг. 2005; А. Фира, Р. Марковић (ур.), Два века српске уставности, Бг 2010; Р. Марковић, Уставно право, Бг 2011; А. Фира, Видовдански устав, Бг 2011.

 

*Текст је објављен у књизи II тома Српске енциклопедије (2013)